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1. Política económica

Uno de los grandes peros que se le puso a la Asamblea, por la forma cómo se logró llevar a cabo, es el riesgo de que el producto sea una “Carta Correísta”. Esta duda ya estuvo en este blog y debió esperar el texto constitucional para ser despejado.

Los artículos relacionados con la política económica no están redactados para una duración muy prolongada: en lugar de establecer principios generales, los asambleístas han puesto la teoría del plan del gobierno actual en materia económica:

• Enumera los sectores “estratégicos” y se reserva para el Estado el derecho de gestionarlos y también de controlarlos. La ley regulará el rol de la empresa privada en sectores estratégicos y servicios básicos.
• Elimina el concepto “economía social de mercado” por el de “economía social y solidaria”.
• Distribución equitativa y solidaria de los beneficios generados “socialmente”.
• Consagra que el presupuesto servirá para pagar subsidios, pero también para financiar incentivos a la producción.
• Todo gasto permanente se financiará con ingreso permanente.
• Política fiscal debe apuntar a la estabilidad económica, no a la estabilidad fiscal.
• Son ingresos permanentes: tributos y aranceles. Son ingresos no-permanentes: deuda y extracción de recursos no renovables.
• Solo entes públicos pueden financierse por tasas y contribuciones. Esto elimina aportes obligatorios a SOLCA o JBG, por ejemplo en el uso de crédito diferido en tarjetas de crédito.
• Compras públicas deben priorizar el producto nacional, especialmente de la economía popular y solidaria.
• El cuarto poder (control ciudadano) controlará el endeudameitno público.
• Reglas para hacer más difícil el endeudamiento.
• No se podrá financiar gasto permanente con deuda pública.
• Se prohíbe la estatización de deudas privadas y la concesión de garantías de deudas privadas por parte del Estado.
• Presupuesto plurianual (4 años). Pablo Lucio Paredes y Roberto Noboa votaron a favor de este artículo.
• El Legislativo no puede modificar el presupuesto, solo se permiten ajustes por sectores de ingresos y gastos sin alterar el monto global de la proforma.
• Se prohíbe preasignaciones presupuestarias, excepto para gobiernos seccionales, educación superior, Sector Educación y Sector Salud.
• Cuenta Única del Tesoro. Larga vida al e-Sigef.
• Principios del sistema tributario: generalidad, progresividad, simplicidad administrativa, no retroactividad, equidad y suficiencia recaudatoria.
• La moneda de uso común constará en la Ley. Actualmente, el art. 264 señala que la moneda es el sucre.
• Principios de la política exterior: integrarse en la globalización, pero de manera estratégica, promover exportaciones con valor agregado, aprovechar economías de escala y diversificar destinos.
• Sistema financiero: “servicio público delegable”, como León Roldós ha propuesto desde hace años. Correa ha dicho que esa frase puede prestarse para que algún rato un banco quebrado se haga el loco y le devuelva el “servicio público” al Estado, para que se haga cargo del muerto.
• Sistema financiero reconoce no solo a bancos y cooperativas, sino también a asociaciones, cajas y bancos comunales.
• El Estado fomenta el acceso a los servicios financieros y a la democratización del crédito. No se cómo se democratiza el crédito.
• La ley puede declarar “no privatizable” a cualquier negocio.
• Los recursos no renovables son de propiedad del Estado, su explotación se realizará directamente por medio de empresas públicas o de forma delegada por empresas privadas y comunitarias, de conformidad con la ley.

De todas estas decisiones, lo más grave es la eliminación de la economía social de mercado. Explico en detalle: Si mañana es necesario probar en un juicio qué cosas puede o no hacer el Estado o qué cosas puede o no hacer un particular, yo puedo explicar al juez que el marco general se llama Economía Social de Mercado y que el concepto, características, especies y rol del Estado y de los particulares han sido explicados por economistas y filósofos en muchos libros. En cambio, si pasado mañana (con una nueva constitución), se necesita explicar a un juez que el Estado no puede hacer algo o que DEBE hacer algo, no podré presentar ningún libro que explique qué es “economía social y solidaria”. Tal vez pueda presentarle algunas entradas de blogs en la página de la Asamblea, pero no creo que sean tan consistente como los 50 años de libros que se puede encontrar sobre el concepto actual.

En lo positivo: sí menciona al mercado como parte del sistema económico. No cualquier mercado, sino uno con características positivas (que, en muchos ámbitos, no se ve en nuestro país):

“Se promoverá el intercambio de bienes y servicios en mercados transparentes, competitivos y complementarios, priorizando la satisfacción de las necesidades de la sociedad.”

Esta forma de redacción se parece mucho a un traje a la medida de este gobierno. No digo que no coincida con algunos puntos arriba señalados, pero me parece demasiado detalle entrar a temas como una cuenta única del tesoro.

Si después de varios años gana un presidente de derechas, difícilmente podrá ejecutar su plan sin romper la constitución. El resultado: el trabajo que ahora se hace no durará más que aquel que realizaron Hurtado y compañía en Sangolquí hace diez años.

Es importante aclarar que estos artículos fueron debatidos en el pleno, es decir, aún no han sido aprobados en segundo debate. Aprecio mucho sus comentarios, que ojalá sean leídos también en ciudad Alfaro.

Más info:
Principios Generales del Desarrollo (texto previo ya aprobado por el pleno).

Artículos del sistema económico (de donde sale el resumen).

Informe de minoría (Pablo Lucio Paredes y Roberto Noboa).
2. Constitución extensa

Otra oferta de la Asamblea en sus inicios fue hacer una constitución manejable. Es decir: sucinta.

No se ha cumplido. A la fecha se han aprobado 57 artículos. Para ir a segundo debate están 167. Hasta ahí, van 224 artículos.

Pero diversos capítulos están pendientes y se especula que serían 99 los artículos que saldrán de las Mesas. En total: 323 artículos.

Para comparar: en la Constitución actual hay 284 artículos y son demasiados en mi opinión.

No se ha hecho una cuenta de cuántas Disposiciones Transitorias saldrán.

3. Correa y la opinión de Tania Tinoco

He escrito este post después de ver una entrevista que Alfonso Espinosa de los Monteros y Tania Tinoco hicieron a Rafael Correa. A ratos, también fue una entrevista de Rafael Correa a Tania Tinoco.

Para mi, se ha vuelto un hobbie cachar errores del presidente en su cadena. Parece que Tania tiene la misma afición, pues le repitió algo que textualmente dijo el Presidente sobre la oposición de Eduardo Delgado, Napoleón Saltos y otros:

“esos grupos intrascendentes, nunca estuvieron con nosotros: que se vayan no más”

Correa le dijo a Tania que seguramente él dijo “grupos intransigentes”, pero en realidad dijo “grupos intrascendentes”: yo lo escuché.

Al final, la entrevista terminó pero Correa y Tinoco siguieron discutiendo. Buena parte de la discusión televisada se refereía a sobre si es o no relevante la opinión de Tania Tinoco.

Seguramente el Presidente salió de Bellavista convencido de que ganó una discusión. El problema es que lo que realmente gana es una fama de “fosforito” y además -él sí- de “intransigente”.

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Bastaron 89 manos levantadas para que el Presupuesto General del Estado sea EL DOBLE de lo que era al comienzo del día.

Es que se aprobó en la tarde de este martes la Ley para la Recuperación del Uso de Fondos Petroleros del Estado y Racionalización de los Procesos Administrativos de Endeudamiento. Con un nombre tan largo y aburrido, no sorprende que la prensa la haya llamado “la Ley Petrolera”, aunque en realidad es más una ley presupuestaria.

Esta ley básicamente elimina los Fondos petroleros que se crearon con varias leyes para “blindar” los recursos del petróleo. Además, la ley simplifica los procedimientos para endeudarse, pero no los hace tan simples como Correa quería.

Analicemos como Jack el destripador: parte por parte.

1. Los Fondos Petroleros

Los precios del petróleo están subiendo desde el año 2000. La filosofía detrás de los fondos petroleros es no gastarse todos los ingresos extraordinarios, sino guardar una parte de ellos para el tiempo de vacas flacas.

El FEP.- El Fondo de Estabilización Petrolera, FEP, fue creado en 1998. Recibe fondos de la diferencia entre el precio de venta del petróleo y el precio que se ponía en el Presupuesto. El año pasado, manejó 2.241,5 millones de dólares. Esos fondos se repartían a: la Troncal Amazónica, prefecturas de la frontera, Galápagos, la Policía Nacional y un saldo quedaba en el Fondo. Otro porcentaje servía para la cuenta CEREPS (ver más abajo).

La parte cuestionada por el gobierno es precisamente ésa: ese saldo podía usarse por el Ministerio de Finanzas para comprar deuda externa anticipadamente. Esto provocaba que los bonos de la deuda ecuatoriana subían de precio, para beneficio de los dueños de esos bonos.

El FEIREP.- Este Fondo, con el nombre más feo y más famoso, se creó en 2002. Se llama Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público y servía para: pagar anticipadamente deuda externa e interna (deuda con el IESS, por ejemplo), así como para emergencias y catástrofes. Una parte de este fondo servía para alimentar el FEP.

En 2005, el Ministro de Economía de Alfredo Palacio (adivinen quién) pasó una ley que cambió el FEIREP con el CEREPS, que ya no tenía como prioridad pre-pagar deuda pública, sino proyectos productivos, de investigación científica y de reparación ambiental. Por eso cambió de nombre: Cuenta de Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico-Tecnológico y de la Estabilización Fiscal (Cereps).

CEREPS.- Como ya dejó de ser “fondo”, ya no estaba administrada por un fideicomiso, sino directamente por el Ministerio de Finanzas. De todos modos, la cuenta no podía tocarse si no era para gastos de los permitidos por la ley. Entre esos gastos permitidos, está poder gastar por emergencias y catástrofes.

El año 2007, el presidente Correa decretó numerosas emergencias. El objetivo de estas emergencias era usar los fondos destinados para emergencias.

El FAC.- El Fondo de Ahorro y Contingencia es una rama de la cuenta CEREPS. Como es un fondo, lo administra un fideicomiso. El administrador del fideicomiso era el Banco Central. Aunque en teoría el FAC debía dar fondos a instituciones educativas, de seguridad y otras, en la práctica sirvió para pagar las emergencias eléctricas, que se decretan de cuando en cuando para pagar a las generadoras eléctricas la diferencia del costo de la energía, porque generar electricidad es más caro de lo que nosotros pagamos.

El FEISEH.- Cuando Palacio caducó el contrato con Oxy, fue necesaria una ley para ordenar el destino de los nuevos ingresos que debía tener el país con el bloque 15. El Fondo Ecuatoriano de Inversión en los Sectores Energético e Hidrocarburífero se llenó -desde 2005 a 2007- con nada menos que la friolera de 3.034 millones de dólares. Es el fondo más boyante, administrado por un Comité especial.

Básicamente, este Comité aprobaba dar fondos para cierto tipo de obras: centrales hidroeléctricas, oleoductos, refinerías, etc. El Feiseh dio fondos para iniciar la construcción del proyecto Toachi-Pilatón (propuesto por la Prefectura de Pichincha), para los estudios del proyecto Coca-Codo-Sinclair (fondos pedidos por Termopichincha, accionista de CCS SA) y otros.

Aunque los fondos permitieron destinar fondos para proyectos específicos, era muy costoso manejarlos, no se entregaban para poder pre-pagar más deuda más rápido y son tan confusos que no permiten la transparencia (ver cómo un fondo alimenta a otro, éste otro entrega a un tercero, que se desprende de otro fondo, etc.).

2. Efectos de la Ley aprobada

La Ley básicamente elimina todos los fondos y entrega esos recursos al Presupuesto General del Estado, aunque dispone que ingresen como “Ingresos de capital” y no como “Ingresos corrientes”. En la práctica, eso significa que, igual que los fondos, no podrían ser gastados en cualquier cosa, sino sólo en gastos de inversión. Pero es más transparente: cuenta de capital hay sólo una, no varias.  Además, el Ministro de Finanzas maneja esos fondos a un costo mucho menor que lo que cobraba el BCE, los fideicomisos y la Comisión del FEISEH.

Si sumamos casi 2 mil con casi 3 mil millones de dólares, los fondos representan más de 5 mil millones de dólares. Casi lo mismo que TODO el Presupuesto General del Estado 2008.

La gran crítica a esta reforma es que no hay seguridad de que se guardará dinero para las vacas flacas. Y por más que ahora estemos en problemas, estaremos peor si en tiempos de pobreza no estamos listos para afrontar gastos mínimos.

3. Ingresos de Capital vs. Ingresos Corrientes

Los que más protesten no serán los preocupados por el tiempo de vacas flacas, sino los alcaldes y prefectos. La razón: si los fondos ingresan al Presupuesto como “ingresos corrientes” serán calculados para el 15% de la Ley de Descentralización. Como van a entrar como “ingresos de capital”, el gobierno central no va a compartir NADA de esos fondos con los entes seccionales.

Es bueno poner como “de capital” los ingresos petroleros, pues el petróleo es un patrimonio -un capital- del Estado. No sería correcto gastar en usos corrientes estos ingresos que no son corrientes: son extraordinarios. Sin embargo, no hay que olvidar que el gobierno igual va a gastar esos ingresos de capital. Lo lógico es que esos fondos se gasten en adquirir bienes que también sean “de capital”: plantas hidroeléctricas, oleoductos, carreteras, etc.

4. Correa no se sale con la suya (casi)

Eliminar fondos es completar la tarea iniciada en 2005. Pero, aprovechando esta ley, Correa también propuso eliminar los artículos que hacían complejo el proceso de endeudamiento. Antes, para contratar deuda externa debía seguirse varios pasos:

• Que la deuda esté dentro del límite anual de endeudamiento.
• Que el BCE le autorice endeudarse al Ministro de Finanzas
• Que el Procurador le autorice endeudarse al Ministro de Finanzas
• Que el Presidente de la República le autorice endeudarse al Ministro de Finanzas
• Firmar un Acuerdo Ministerial.

Hoy, el Ministro de Finanzas puede endeudarNOS al paso:

• Que una comisión de la Función Ejecutiva le autorice al Ministro de Finanzas
• Que el Procurador le autorice al Ministro de Finanzas
• Firmar un Acuerdo Ministerial.

Según se ha comentado, el fin de esto es que no se necesite firma del Presidente para la deuda. Recordemos: Gustavo Noboa estuvo en prisión por autorizar una renegociación de la deuda externa.

El peligro de simplificar tanto el proceso de endeudamiento es que el Ministro nos puede endeudar hasta el cuello. Entre 1970 y 1979, el Ecuador se endeudó agresivamente, precisamente porque en esos tiempos de dictadura, no había ningún requisito para el endeudamiento.

5. Libertad de gasto: ¿populismo o inversión?

Con la ley aprobada, el Ministro tiene el DOBLE para gastar. Si lo hará con sabiduría o con miras a las próximas elecciones, es algo que no puede saberse. ¿Qué cree usted que pasará con este gobierno?

6. Reglamento urgente 

Por último: la definición de “gastos de inversión” debe estar en un Reglamento que el Ejecutivo promulgue (hasta ahora no hay el reglamento de la Ley de Equidad Tributaria). Mucho ojo, pues este reglamento sólo puede considerar “de capital” a los gastos que el soberano (el pueblo) ordenó en consulta popular el 26 de noviembre de 2006:

Pregunta 3
¿Está de acuerdo en que, el Congreso Nacional, dentro del plazo de cinco meses, expida leyes encaminadas a garantizar que los recursos petroleros no previstos o superiores a lo presupuestado en el presupuesto general del Estado, sean destinadas a la inversión social y a la reactivación productiva?

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Lamentablemente, estas semanas nos hemos dejado llevar por una agenda “vendedora” en los medios, antes que privilegiar el debate. Ejemplo: Cuánto rating tuvo el escándalo de Cao Lay Muñoz y cuántos hemos escuchado que se planea eliminar la Vicepresidencia?

Hay muchos ejemplos para ver que los asambleístas han estado trabajando en contenidos de fondo para la Constitución, y según parece, en las próximas semanas se comenzará a ver textos ya definidos.

En base a esta observación, conviene analizar algunas cuestiones:

1. Hay una Constitución “pre-cocida”?

Si decimos que se está cocinando la Constitución (ver un resumen de los avances de cada mesa, por temas),  será cierto lo que algunos asambleíastas opositores denuncian? Habrá una constitución lista para salir del horno en cuanto llegue el 24 de mayo?

Personalmente creo que el Gobierno tiene una idea clara de cómo debiera ser la Constitución, y no es para menos, hubiese sido irresponsable llevarnos a una situación como la actual y de ahí decir “no sé, no me puse a pensar qué idea de país teníamos”:

1. Constitución resumida, y no reglamentaria.- En Ecuador, las Constituciones han tenido cientos de artículos (la actual: 284, creo). Eso es demasiado extenso y no debiera ser así: mucha información que aparece en la Constitución es materia de ley o de simple reglamento. Una Constitución resumida es fácil de distribuir y hacerse conocida, es fácil de manejar y entender y, sobre todo, permite que los detalles los desarrolle la ley, de modo que, si el día de mañana es necesario cambiar una norma, baste cambiar la ley y no la Constitución. La Constitución sólo se cambiará si necesitamos cambiar un principio.
2. Tres partes.- Una parte dogmática (declaración de derechos), que casi será igual a la de la Constitución actual. Lo cual es correcto: la declaración de derechos actual es bastante buena, aunque no le caerían mal algunas correcciones: por ejemplo, aclarar que el requisito de consulta previa a iniciar un proyecto que afecte una comunidad, la comunidad debe ser oída, pero no tiene la última palabra. La segunda parte es el desarrollo de las instituciones (parte orgánica). Esto sufrirá varios cambios, de acuerdo a las ideas enlistadas más abajo. La tercera parte serán las disposiciones transitorias (como mini-mandatos de aplicación temporal). Este último punto es el que va a sacar chispas, pues afecta cuestiones de corto plazo, donde hay varias posiciones.
3. Régimen político.- Mantendremos el presidencialismo, pero con un sistema para disminuir la pugna de poderes: establecer un Ministro Coordinador de Política que debe ser nombrado por el Ejecutivo y ratificado por el Legislativo (responsabilidad compartida). Así, si el Legislativo bloquea, sufre un desprestigio inmediato. Lo que ocurría entre 1978-2006, es que el Congreso bloqueaba al Ejecutivo y no sufría consecuencias.
4. Arma de destrucción mutua.- Para evitar nuevas “magias” legales para “abandonar” Presidentes, se le otorga al Congreso capacidad para destituir al Presidente, pero inmediatamente se va el Legislativo también. Asimismo, si el Presidente disuelve el Congreso, pone su cargo a ratificación. Yo sugiero que para proceder con un arma tan grave, debiera cumplirse un requisito previo (tres proyectos de ley rechazados o vetados totalmente, respectivamente, por ejemplo).
5. Elección de entes de control.- El Congreso en 1978-2006 era muy poderoso porque ponía Contralor, Procurador y Superintendentes. O sea, podía hacerle la vida imposible al Ejecutivo o ser amistoso, según le convenía. Una elección diferente podría incluir una participación equitativa Ejecutivo-Legislativo-Judicial, pero parece que la mayoría oficialista hará que el Ejecutivo nomine indirectamente a estos entes de control, lo cual es peligroso.
6. Función Judicial.- Más requisitos para evitar la politización. El cambio judicial vendrá por leyes posteriores y políticas públicas, no por la Constitución. En este punto, es positivo que esta tarea haya sido encargada a quien se supone es el más experimentado en reforma judicial: el Ministro de Justicia Gustavo Jalkh.
7. Sistema electoral.- Prácticamente, todos los bloques están de acuerdo en dividir sus funciones: hacer una corte electoral o una sala de la Corte Suprema y poner en otro lado a las actividades de organización.
8. Modelo de desarrollo.-Papel importante del Estado en la economía. Presumiblemente se prohibirá en la Constitución privatizar empresas públicas.

2. Ya está la pregunta

El jueves pasado, Rafael Correa dijo en Radio Quito, que las preguntas del referéndum serían algo así como:

1. Aprueba la Constitución elaborada por la Asamblea Constituyente en Montecristi o prefiere la Constitución de 1998 y que vuelvan los diputados?
2. Autoriza al Presidente de la República a focalizar el subsidio al gas sólo para los ecuatorianos que más lo necesiten?

Como se ve, en la papeleta no aparecerá toda la Constitución, sino que ésta se publicará en los medios de comunicación o se harán conocer en los medios estatales, lo cual es correcto, pues nadie se pone a leer un texto así en el biombo electoral. Ni debiera leer: las votaciones duraran semanas si se hiciera así.

Como he comentado en El Ecuador de Hoy, Rafael Correa ha manifestado en varias cadenas que él está a favor de focalizar el subsidio al gas, debido a que es muy ineficiente, por lo que parecería que quiere aprovechar el proceso electoral para pasar un tema álgido a decisión del soberano. Aunque una mirada rápida nos haría creer que el Presidente espera que voten SI en ambas preguntas sin pensar, parecería que el objetivo de enviar estas dos decisiones en un sólo proceso facilitará que se discuta más sobre el gas que sobre la Constitución.

3. Ley de eliminación de fondos petroleros

Una pre-asignación es una entrega de recursos automática que establece una ley para cierto fin o cierta institución. Ejemplo: Que la ley diga, de cada dólar que se recibe de impuesto a la renta, 15 centavos irán para municipios y prefecturas.

La buena intención de las preasignaciones es que el gobierno de turno no se olvide de financiar cierta institución y evitar que los alcaldes y demás autoridades tengan que “palanquearse” fondos ante el Ministerio de Finanzas. El problema es que se crearon  tantas pre-asignaciones que el sistema es un verdadero tallarín inmanejable. Ahí desapareció la transparencia y volvió la corrupción.

También es grave que con tanta pre-asignación, el Presupuesto del Estado sea cada vez menos flexible. Ya casi no se hacía el presupuesto, éste venía “hecho” en muchas leyes. El ex ministro de Economía, Mauricio Pozo, graficó esta situación cuando dijo: “En el futuro, el ministro de Economía será una hoja de Excel”.
Uno de los grandes objetivos de la Ley de Equidad Tributaria fue eliminar las preasignaciones en los impuestos. Ahora, de cada dólar que ingresa por IR, IVA o ICE, todo el dólar va a la cuenta única del tesoro nacional.

La Ley Orgánica para la Recuperación del Uso Público de los Recursos Petroleros del Estado es la continuación de este proyecto de “desenmadejar” las pre-asignaciones. Básicamente lleva al Presupuesto General del Estado todos los recursos que existen por fondos petroleros:

• Fondo de Ahorro y Contingencia, FAC
• Fondo de Estabilización Petrolera, FEP
• Cuenta de Estabilización, Reactivación Económica, Productiva y Social, CEREPS
• Fondo de Inversión en Sectores Eléctrico e Hidrocarburífero, FEISEH

Para que tengan una idea, del gigantesto presupuesto que ahora tiene el Estado, si se llevan los fondos al Presupuesto, éste se duplicaría, nada más!

El problema que yo encuentro es que los fondos provenientes de ingresos petroleros extraordinarios (por ejemplo, si el crudo se vende más caro de lo que se pone en el presupuesto), DEBEN ir a reactivación productiva y a inversión social. No pueden ser gastados en ninguna otra cosa, incluso a título de gasto de inversión. Esta obligación fue puesta por el soberano, quien en una consulta popular (26 de noviembre de 2006), se pronunció con más de 90% a favor de esta pregunta formulada por Alfredo Palacio:

Pregunta 3
¿Está de acuerdo en que, el Congreso Nacional, dentro del plazo de cinco meses, expida leyes encaminadas a garantizar que los recursos petroleros no previstos o superiores a lo presupuestado en el presupuesto general del Estado, sean destinadas a la inversión social y a la reactivación productiva?
SI NO

Publicado en el Registro Oficial, el 16 de Octubre de 2006 y en EREBE.net

Así como están las cosas, para que se apruebe esta Ley, deben introducirse los cambios necesarios para que no contradiga la consulta popular.

Otra cuestión importante en esta ley, es que se eliminan los requisitos previos para endeudarse. Actualmente el Ministro de Economía necesita un OK del Presidente de la República, del Procurador y del Banco Central. De acuerdo a la propuesta del Ejecutivo, el Ministro de Finanzas podría endeudar al país en el monto y con quien quiera, sin participación ni control previo de nadie.

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