0. Competencia de la Asamblea Constituyente para transformar el Marco Institucional
Al ser la voluntad del soberano la base jurídica y el origen de las competencias de la Asamblea Constituyente, obligatorio es recurrir al Estatuto aprobado mediante Consulta Popular el 15 de abril de 2007 para conocer las competencias del órgano constituyente. El mencionado estatuto señala:
Artículo 1.- De la naturaleza y finalidad de la Asamblea Constituyente. La Asamblea Constituyente es convocada por el pueblo ecuatoriano y está dotada de plenos poderes para transformar el marco institucional del Estado, y para elaborar una nueva Constitución, la Asamblea Constituyente respetará, profundizando en su contenido social y progresivo, los derechos fundamentales de los ciudadanos y ciudadanas. El texto de la Nueva Constitución será aprobado mediante Referéndum Aprobatorio.
La transformación del marco institucional del Estado y la nueva Constitución, solo entrarán en vigencia con la aprobación en referéndum, de la nueva Constitución.
Eso significa que el mandato del soberano asignó a la Asamblea Constituyente dos tareas, a saber:
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Elaborar una nueva Constitución, y
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Transformar el marco institucional del Estado.
1. Redacción de la Nueva Constitución
Con la instalación de la Asamblea Constituyente, las normas constitucionales sobre cómo se reforma la Constitución quedan suspendidas, pues el Poder Constituyente Originario ha asumido la competencia de reforma constitucional, siendo jurídica y políticamente inviable la invocación del Poder Constituyente Derivado, tanto de parte de la Función Legislativa (a través de proyectos de reforma constitucional), como de parte de la Función Ejecutiva (es decir, el Presidente no podría convocar a Consulta Popular sobre los proyectos de reforma que no han sido tratados durante más de un año por el Congreso, como señala el artículo 283 de la Constitución vigente).
Esta suspensión del Poder Constituyente Derivado no significa en modo alguno que la Constitución Política de 1998 como tal haya perdido vigencia. Todo el texto constitucional actual sigue en vigor, salvo aquellas normas específicas que fueron puestas en suspenso en virtud de la decisión del soberano expresada el 15 de abril de 2007, puesto que esta expresión soberana se realizó por los medios previstos en la Constitución, como dispone el inciso segundo de la Constitución.
2. Transformación del Marco Institucional del Estado
Si bien la competencia constituyente de redacción de la Nueva Constitución puede resultar un tema relativamente pacífico, se ha dado gran publicidad a la tesis que cuestiona el alcance de la tarea recibida por el soberano de “transformar el marco institucional del Estado”, por lo que es necesario un análisis más detallado.
2.1 Potestad legislativa
Además de las instituciones del sector público definidas en el artículo 118 de la Constitución Política vigente, son parte del marco institucional las creaciones jurídicas como el matrimonio, el derecho procesal, la acción de amparo constitucional, el sistema educativo, el sistema de planificación y, también, el sector telecomunicaciones. En virtud del mandato del soberano, la Asamblea Constituyente es competente para transformar el conjunto de instituciones jurídicas que integran el marco institucional del Estado.
Así como el efecto del establecimiento de la competencia para redactar la Nueva Constitución dejó en suspenso las previsiones constitucionales sobre reforma a la Carta Política (ver más arriba), el hecho de que el soberano haya asignado a la Asamblea Constituyente la competencia para transformar el marco institucional del Estado ha dejado en suspenso todas aquellas normas constitucionales que dan a otros órganos –que, en tanto órganos del poder constituido, son inferiores al Poder Constituyente- capacidad para normar el marco institucional del Estado.
Ha sido puesta en suspenso, por ejemplo, la capacidad de la Función Legislativa de dictar leyes, porque éstas establecen instituciones que son parte del marco institucional. Del mismo modo, se ha suspendido la competencia del Congreso para aprobar o improbar tratados internacionales, que también son parte del ordenamiento jurídico.
Cabe señalar que esta competencia, si bien excepcional, no es desconocida por la doctrina constitucional internacional. Naranjo Mesa señala lo siguiente:
Se trata de una asamblea especialmente elegida para elaborar o derogar una Constitución. Su carácter es, pues, constituyente; no acumula el poder legislativo ordinario sino que, una vez cumplido su cometido, la asamblea se disuelve; solo por excepción aprueba leyes de carácter ordinario.
El caso de la Asamblea Constituyente actual es uno de esos casos de excepción, pues la misma recibió un expreso mandato del soberano para introducir reformas legislativas. Es preciso señalar que la fuente de legitimidad de toda ley es el origen democrático de quienes la discuten y promulgan, en tal virtud, la expedición de leyes por parte de la Asamblea Constituyente debe realizarse por asambleístas, quienes gozan de la legítima representación de sus electores, antes que por terceros que sean designados “comisionados”.
2.2. Potestad reglamentaria
En virtud de que el marco institucional del Estado no se agota en las previsiones legales, sino que incluye las disposiciones de Reglamentos, Decretos Ejecutivos, Decretos Supremos y Resoluciones de órganos de control e instituciones autónomas, es consecuencia evidente que también quedan suspendidas, por orden del soberano, las competencias de dichas Funciones e instituciones, mientras esté en funcionamiento la Asamblea Constituyente.
El actual magistrado del Tribunal Constitucional chileno, José Luis Cea Egaña, señala lo siguiente al definir la conciencia constitucional:
La conciencia Constitucional, entonces, es la magnitud de acuerdo o desacuerdo de una Nación en la legitimidad de su Constitución. Cuando predomina claramente el acuerdo, esa unión legítimamente infunde vida a la Ley Suprema escrita, la mantiene vigorosa, explica por qué es cumplida, venerada y perdurable en cuanto constantemente nace.
Una de las formas de generar conciencia constitucional es haciendo de la Constitución un texto asequible a la mayoría de la población, sumario, sencillo, que evite caer en reglamentarismos.
Las constituciones más extensas son las que menos se cumplen.
El Ecuador ha sido testigo directo de esta sentencia, especialmente porque las Asambleas Constituyentes anteriores, al no tener competencia para emitir otras normas, llenaban a la Constitución de reglas, detalles, pasos, procedimientos, excepciones y demás elementos jurídicos que, aunque a veces bien intencionados, terminaban entorpeciendo la vigencia de la Constitución, por la abundancia de su texto.
2.3. Otras potestades de la Función Legislativa
La Asamblea Constituyente tiene capacidad para disponer cambios en el Presupuesto General del Estado, puesto que es una institución del sector público que necesita recursos para su funcionamiento y que, además, tiene mayor jerarquía que el órgano que elabora la pro forma presupuestaria y que el ente que lo aprueba, el Congreso Nacional. Esta realidad evidente provoca, en consecuencia, que la Asamblea tenga también competencia para aprobar o reformar la pro forma presupuestaria 2008. Negar a la Asamblea Constituyente la competencia para decidir cambios al Presupuesto General del Estado implicaría imposibilidad siquiera de contratar al personal de apoyo, puesto que en el presupuesto aprobado por el Legislativo y que se ejecuta en el año 2007 no contempla ninguna partida presupuestaria para el funcionamiento de la Asamblea Constituyente.
Tanto la fiscalización como la provisión de cargos públicos son competencias legislativas que ameritan un estudio más profundo para conocer si pueden ser avocadas por la Asamblea Constituyente. En caso de ser posible la inclusión de estas competencias, el Legislativo quedaría, en la práctica, carente de competencias, siendo, por tanto, susceptible de entrar en un receso prolongado hasta la aprobación del trabajo de la Asamblea Constituyente en referéndum.
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