Ciudad de Alfaro, Montecristi, 6 de Febrero de 2008.
Señor EconomistaAlberto AcostaPresidente Asamblea ConstituyentePresente.-
Señor Presidente:
En uso de las facultades que me confiere
la Asamblea Nacional Constituyente en calidad de Asambleísta de la provincia de Pichincha, le remito a Usted, y por su intermedio a
la Mesa de Legislación y Fiscalización, algunas observaciones con el fin de que sean incorporadas al proyecto de “Ley Orgánica para
la Recuperación del Uso Público de los Recursos Petroleros del Estado”, enviado a
la Asamblea Constituyente por el Presidente Constitucional de
la República del Ecuador.
Atentamente,
Diego Borja CornejoAsambleísta por
la Provincia de Pichincha
1. En primer lugar, el Petróleo es un bien público de toda la colectividad, presente y futura, y su uso es una responsabilidad esencial del Estado para con la ciudadanía. Cuando se extrae el petróleo del subsuelo, la colectividad, dueña del recurso, se está deshaciendo de riqueza y, muchas veces, está afectando a otra riqueza invalorable: fuentes de agua, ríos, bosques, biodiversidad, pueblos no contactados, pueblos de las zonas petroleras. Entonces, debería ser una obligación principal del Estado reemplazar la riqueza del subsuelo una vez que esta es convertida en dólares de exportación petrolera o de venta interna de combustibles –si tuviéramos esa capacidad que ahora no la tenemos-, invirtiéndola, como gasto de capital, en rubros claramente definidos. Por ello es fundamental que aclaremos que significa gastos de capital y que significa gastos de inversión, para evitar el gatopardismo del término y finalizar haciendo gasto corriente a nombre de gastos de inversión.
2. Entre 1973 y 2007, el Estado ecuatoriano ha obtenido más de 80.000 millones de dólares como recursos provenientes de la exportación petrolera. Estos recursos no han sido mayoritariamente de uso público. Han sido asignados por el Estado, pero eso no ha significado el uso o la utilización pública de estos recursos. Esto contribuye a explicar la alta vulnerabilidad de la economía no petrolera en el Ecuador y los magros y vergonzosos resultados sociales del país (38 % de pobreza, 16 % de miseria, 3 millones de emigrantes, 9 % de desempleados, 45 % de subocupados, etc.). Por otro lado, en esa cuantificación no consta aquella parte de los recursos petroleros que no han ingresado al Estado a causa de los contratos con transnacionales lesivos para el Estado y la corrupción en la comercialización del crudo y los derivados, las compras y contratos en el sistema petrolero y el lucrativo negocio de la limpieza ambiental. Es deber del Estado, como parte de
la Recuperación del Uso Público de los Recursos Petroleros del Estado, transparentar las dos caras del sistema. El uso de los recursos que han sido asignados por el Estado y el destino de esos recursos que han ido a parar a bolsillos privados y sobre los cuales las autoridades “públicas” se han hecho de la vista gorda. Este requerimiento de transparencia tiene que ser obligatorio y debe constar dentro de esta Ley.
3. Por otro lado, en una época de transformación, más que nunca, la política económica y sus instrumentos: la política fiscal, en general, el presupuesto general del estado, el crédito público, la conformación y utilización de fondos petroleros y otros, debe contribuir a incrementar y mejorar el empleo, dinamizar el crecimiento productivo y dar sustento al desarrollo social. La política económica tiene que estar enlazada con la planificación de las inversiones del sector público, con la mejora de la competitividad general de la economía y con la política social.
4. La primera motivación del Proyecto de Ley según dicen sus autores es “recuperar la facultad de uso público de los recursos petroleros del Estado, en calidad de ingresos de capital únicamente destinados a gasto de inversión”. Por ello es esencial determinar el alcance del gasto de inversión y no dejarlo insinuado, ni a discreción de la autoridad económica, ni en la ambigüedad que consta actualmente en
la Ley Orgánica de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. En tal sentido, gastos de inversión solamente podría ser considerado la inversión en educación (la infraestructura física y de comunicaciones, el equipamiento, el material pedagógico, el software, los laboratorios); en salud (en el mismo sentido que en educación); investigación de base y aplicada (no gasto corriente en investigación), innovación y adaptación tecnológica; crédito productivo para el sector agroalimentario, agroindustrial, industria liviana, tecnologías de la información y la comunicación, reforestación y vivienda; inversión en infraestructura: riego, agua potable y saneamiento, carreteras secundarias, centros de acopio, infraestructura para faenamiento, comercialización y almacenamiento de productos alimentarios, puertos, carreteras primarias, aeropuertos, infraestructura petrolera, hidroeléctrica y de telecomunicaciones; limpieza ambiental no asociada a limpieza petrolera.
5. La segunda motivación de esta ley, según dicen sus autores, es “aumentar la flexibilidad de la política fiscal”, para realizar las asignaciones. La flexibilidad es solo un atributo más de la coherencia de la política económica, de su articulación con la política productiva, crediticia y social, del adecuado funcionamiento de las instituciones que la gestionan, de la transparencia y la rendición de cuentas sobre los recursos públicos. La sola flexibilidad y peor todavía confundirla con discrecionalidad podría ser no solo más de lo mismo, sino peor el remedio que la enfermedad, ya que incluso podría prestarse para el manejo improvisado y clientelar de esta riqueza. Por eso, los súper poderes para cualquier autoridad pública, como el Ministro de Finanzas o el propio Presidente de
la República, vulnera sobre todo solo los fundamentos de la participación democrática y adicionalmente los propios mecanismos de eficacia en la gestión.
6. Igualmente, en el acápite de motivaciones del proyecto de Ley, por un lado se argumenta sobre la necesidad de racionalizar el uso de crédito, reemplazando la política de endeudamiento por otra que permita una eficiente y eficaz utilización de los fondos petroleros; y por otro lado se clama, en el mismo cuerpo legal a ser aprobado por
la Asamblea, por la agilidad para conseguir recursos de endeudamiento. Creo que hay que evitar la incoherencia en la política económica. Si se esperan recibir 1.500 millones de dólares provenientes de los distintos fondos petroleros (FEISEH, CEREP, FEP y FAC), resultaría innecesaria una súper agilidad para el endeudamiento. Porque la planificación de los proyectos de inversión a ser financiados con esos recursos permitiría saber con anticipación las necesidades de endeudamiento, en caso de que los recursos provenientes del petróleo sean insuficientes. Una “particular agilidad” para endeudarse puede ser entendida solamente a partir de los requerimientos de caja para cubrir gasto corriente rígido (sueldos y salarios del sector público), lo cual no debería ocurrir si existe una adecuada planificación presupuestaria. De forma tal, que este requerimiento es contradictorio con el objetivo que evoca el proyecto de Ley.
7. Coincido con la afirmación de los considerandos donde se dice que “los fondos petroleros se han mantenido significativamente subutilizados pues no se ha podido desarrollar los mecanismos operativos que permitan una inversión ágil, oportuna y eficiente, lo que ha postergado la realización de obras estratégicas para el desarrollo nacional”.
8. Los artículos 1, 2 y 3 del Proyecto de Ley Orgánica para
la Recuperación del Uso Público de los Recursos Petroleros del Estado elimina los fondos petroleros y los recursos que antes alimentaban estos fondos (FEISEH, CEREP, FEP y FAC) los vuelve recursos del presupuesto, como ingresos de capital, limitando su uso para fines de inversión. Al respecto es indispensable:
a. Aclarar el alcance de “gasto de inversión”; b. Transparentar el mecanismo de asignación de ciertas inversiones, como por ejemplo la inversión en educación, la cual debería blindarse a través de un “fondo dentro del presupuesto”, el mismo que contribuiría a hacer efectiva la meta de llegar al 6 % del PIB para gasto total en educación en el 2012 (en el 2007 este gasto apenas llegó al 3,35 % del PIB) y al 4 % del PIB para la salud; c. Aclarar el destino de los gastos de inversión que se han venido financiando con recursos de impuestos y poner un tope de crecimiento del gasto corriente a financiarse con los recursos de impuestos que ya no irían a inversión;
9. El Ecuador requiere un Fondo de Estabilización, Inversión y Desarrollo para el manejo de los recursos petroleros. Este debería ser claramente definido por el proyecto de Ley y podría ser incluido dentro del Presupuesto General del Estado, aunque aprobado de manera democrática, por un nuevo Congreso, igual que el resto del presupuesto y con reglas de constitución y uso, también definidas con claridad. La importancia que actualmente tiene la actividad petrolera en la economía ecuatoriana, sumada a las significativas fluctuaciones a las que están expuestos los mercados de commodities (como el petróleo), en el mundo, y a la evidencia que se dispone respecto del impacto de estas fluctuaciones en la actividad económica del país (en los ciclos de auge y recesión), determinan que el desempeño económico presente y futuro del Ecuador estén cercanamente relacionados a los cambios que experimente el mercado del petróleo en el mundo. Esta característica de la economía ecuatoriana demanda de un mecanismo institucional que permita reducir las fluctuaciones de ingresos asociadas a la volatilidad del mercado de petróleo y por tanto, brindar mayor estabilidad y predictibilidad en el mediano y largo plazo a los ingresos, de manera que el país, y en el caso concreto de los recursos petroleros, el Estado, pueda emprender en procesos de planificación y en la generación de políticas públicas orientadas a mejorar el bienestar de la población, que cuenten con financiamiento suficiente, disponible y estable. Esta es en esencia la política fiscal contracíclica que debe emprender el Estado para asegurar su capacidad de modificar los niveles de actividad y bienestar de la población, independientemente de las coyunturas a las que está sujeta la actividad económica y con la suficiente dinámica que requiere una gestión pública asociada a un entorno en permanente evolución.
10. La visión del Proyecto de concentrar la administración de la renta petrolera en PETROECUADOR, dado el inadecuado marco institucional y operacional que actualmente dispone dicha empresa, puede conducir a que los recursos petroleros no se manejen de manera eficiente desde el punto de vista económico y social, e incluso que se presten para un manejo clientelar. El proyecto tampoco corrige los graves problemas relacionados con la forma cómo el Estado ha venido administrando el subsidio generalizado a los combustibles, ya que la asignación correspondiente a esta transferencia al sector privado se manejaría simplemente como un rubro de costos de importación de derivados en el Presupuesto de PETROECUADOR. Tampoco el proyecto requiere de un sistema de planificación, programación y presentación y elaboración de proyectos de parte de PETROECUADOR que contribuyan a la mejor utilización de los recursos del petróleo. Asimismo, no prevé un esquema de presupuestación plurianual que también contribuya a este objetivo y menos aún, requiere de estudios objetivos de los costos en que incurre la empresa y que bajo el esquema propuesto, serían bajo cualquier magnitud, cubiertos por la renta petrolera del Estado. Solamente la introducción de estas consideraciones y requerimientos institucionales, operacionales y financieros permitirán que el adecuado planteamiento que hace el proyecto (de que la empresa, luego de cubrir sus costos, entregue la participación que le corresponde al Estado) cumpla los objetivos con los que ha sido planteado.
11. El artículo 4 contempla la eliminación de las reglas macrofiscales: 3,5 % de crecimiento máximo para las asignaciones del Gobierno Central a remuneraciones, sueldos, salarios, bienes y servicios de consumo, transferencias corrientes y otros gastos corrientes del gobierno central, como: pago de impuestos, tasas, contribuciones, seguros, comisiones y otros originados en las actividades operacionales del Estado. El crecimiento de los gastos de inversión pública por encima del 5 % en términos reales y la obligación de reducir anualmente en 0,2 % del PIB hasta llegar a cero el déficit resultante de los ingresos totales, menos los ingresos por exportaciones petroleras y menos gastos totales. Estas reglas macrofiscales partían del criterio de que la política fiscal tenía que garantizar los recursos necesarios para pagar la deuda pública y que debía evitarse una expansión excesiva del gasto público (corriente y de inversión) que induzcan procesos inflacionarios. Estas dos prioridades del pasado tienen que ponerse en un segundo plano. La política fiscal tiene que contribuir al crecimiento y fortalecimiento de la economía no petrolera, para evitar que el Ecuador quede expuesto al vaivén de los precios internacionales del petróleo. Para ello, es indispensable:a. Definir un rubro de inversión de los recursos del petróleo para crédito productivo a ser canalizado a través de la banca pública, como parte del uso en gastos de capital de los fondos petroleros;b. Mantener el destino de los ingresos impositivos que han venido financiado gastos de inversión y evitar su traslado al financiamiento de gasto corriente de manera indiscriminada;c. Las reglas macrofiscales para que efectivamente regulen la administración financiera del Presupuesto del Gobierno Central deben ser observadas y cumplidas durante la ejecución presupuestaria y ser medidas y evaluadas una vez que se ha cerrado y liquidado el correspondiente Presupuesto. En la práctica, de poco ha servido que se establezcan reglas a nivel exclusivamente de
la Proforma. Por tanto, cualquier cambio que se promueva debe efectivamente enfocarse a regular la ejecución presupuestaria;d. Determinar un tope de crecimiento del gasto corriente que seguramente va a suceder, por ejemplo en un nivel del 4 % en términos reales, independientemente del desempeño de la economía, para que sea efectivamente contracíclico el manejo fiscal.
12. El artículo 4 contempla que no se podrán financiar con ingresos provenientes de deuda pública ni con ingresos por exportaciones petroleras las asignaciones del Gobierno Central a remuneraciones, sueldos, salarios, bienes y servicios de consumo, transferencias corrientes y otros gastos corrientes del gobierno central, como: pago de impuestos, tasas, contribuciones, seguros, comisiones y otros originados en las actividades operacionales del Estado. O sea que eventualmente si se podría financiar con recursos provenientes de la venta interna de derivados, en caso de que esto pudiera ser posible. Por tanto, es necesario añadir en la frase que dice “ni con ingresos por exportaciones petroleras”: “ni por ingresos obtenidos por la venta interna de combustibles”.
13. De los artículos 5 al 13, se modifican procedimientos al proceso de contratación de endeudamiento público de manera totalmente inconveniente para los intereses económicos, sociales y ambientales del país y se lesiona gravemente el funcionamiento democrático, particularmente el mandato que se le ha entregado al Presidente de
la República como responsable de la administración del Estado. Parecería que en esta parte el gobierno no ha aprendido de las dolorosas lecciones de la etapa del endeudamiento agresivo. Hay que recordar que una norma del Estado no se la hace a conveniencia de un funcionario, por lo demás pasajero, como es el Ministro de Finanzas. Una norma, en un Estado de Derecho, se orienta a institucionalizar procesos y en un Estado democrático a garantizar el bien público, más allá del buen juicio que puede tener un funcionario, coyunturalmente definido por un gobierno.
Se elimina la calificación de viabilidad técnica y social de los proyectos de inversión financiados con endeudamiento público del Gobierno Central (que conjuntamente a la calificación económica y financiera, la realizaba
la Subsecretaría de Programación de
la Inversión Pública del anterior Ministerio de Economía y Finanzas) y se la sustituye por una calificación parcial de viabilidad del proyecto, exclusivamente económica y financiera, emitida por parte del actual Ministerio de Finanzas (que en su estructura orgánica no incluye a
la Subsecretaría de Programación de
la Inversión Pública). Asimismo, la reforma establece que esta calificación parcial (exclusivamente económica y financiera) deberá ser hecha por parte de los gobiernos seccionales, si se trata de proyectos financiados con endeudamiento de municipios o consejos provinciales.
Se eliminan los dictámenes previos a la suscripción de los contratos de endeudamiento público del Banco Central del Ecuador y de
la Procuraduría General del Estado e incluso la autorización para la contratación de dichas operaciones del Presidente de
la República.
Se elimina toda restricción a la contratación de endeudamiento público y criterio previo a la concesión de financiamiento por parte del Banco del Estado.
Se concentra exclusivamente las decisiones de contratación de endeudamiento público interno y externo del Gobierno Central en el actual Ministerio de Finanzas.
Se modifican las atribuciones del Ministro de Finanzas en cuanto al manejo financiero y presupuestario del Estado, esencialmente en lo que se refiere a que este funcionario podrá de manera general, sin límite y sin excepción, aprobar aumentos y rebajas de créditos que alteren los niveles fijados en el Presupuesto General del Estado que haya sido aprobado, sin conocimiento y autorización previa de ninguna otra institución o instancia de decisión pública.
Los artículos del 5 al 13 de este Proyecto de Ley no deberían ser aprobados en el mismo cuerpo que la modificación al uso de los recursos petroleros. Son modificaciones legales completamente distintas.
14. Finalmente, el contenido del proyecto de Ley, sin algunos cambios esenciales propuestos en este Documento, podría afectar la estabilidad de las cuentas públicas en el mediano y largo plazo, comprometer la estabilidad monetaria y no aseguraría una adecuada utilización económica y social de los recursos del petróleo.
15. El Ecuador requiere de un Fondo de Estabilización, Inversión y Desarrollo para el manejo de los recursos petroleros. Requiere también de un adecuado Sistema de Planificación de la inversión pública y de Presupuestos plurianuales que completen el marco institucional de la gestión presupuestaria y financiera del Estado.
16. Es necesario emprender cambios institucionales en el ámbito petrolero, especialmente a nivel de PETROECUADOR, que permitan incrementar la renta petrolera y que contribuyan a que el manejo de estos recursos se haga en beneficio del bienestar de la población actual del país y de las generaciones futuras.
17. El Ecuador requiere de reglas macrofiscales que regulen la ejecución del Presupuesto del Gobierno Central y que sean públicamente verificadas al cierre y liquidación de dicho Presupuesto.
18. El proceso de contratación del endeudamiento público requiere de la participación de las diferentes instancias del Estado, quienes van aportando a que este proceso cumpla los objetivos económicos y sociales que persigue el Estado.
19. La concentración de atribuciones financieras y presupuestarias en el Ministro de Finanzas, vulnera la institucionalidad pública del país, deslegitima la gestión del Estado y puede tener consecuencias en la estabilidad, crecimiento y desarrollo del país.
20. En términos de la gestión financiera pública y de la sostenibilidad de mediano y largo plazo de las cuentas públicas convendría que se analice la posibilidad de que parte de los recursos petroleros se destinen a cubrir las contingencias económicas, financieras y sociales del sistema de seguridad social del país y a evitar una mayor contratación de endeudamiento público para proyectos de inversión, que no se compadecería con un escenario de alta disponibilidad de liquidez en el Estado ecuatoriano.